С какви мотиви кабинетът предлага актуализация на бюджета

В неделя вечер от телевизионния ефир финансовият министър Владислав Горанов, а във вторник и в Министерски съвет, обяви, че предлага актуализация на бюджета за 2020 г. заради очевидната нужда от повече разходи за обезщетения за безработица, включително и чрез помощта по схемата 60/40 за бизнеса. В проекта се предлага и възможност да се поеме нов дълг, макар доскоро премиерът Бойко Борисов да се заричаше, че не иска да се товарят бъдещите поколения с изплащането му.

Днес проектът, с който се предлага актуализация, бе внесе в деловодството на Народното събрание. „Дневник“ публикува пълния текст на мотивите към него.

При настоящата безпрецедентна ситуация, при която много от държавите в света се борят с всички налични ресурси за ограничаване на разпространението на заразата с COVID-19, измеренията на кризата за световната и в частност за европейската икономика все още не могат да бъдат оценени и прогнозирани. Повечето големи икономики, засегнати от пандемията, очакват значително забавяне и потенциално навлизане в рецесия през настоящата година, но всички тези прогнози са съпроводени с голяма степен на несигурност колко дълбоки ще са икономическите последици от предприетите действия за борба с пандемията. От друга страна, не е ясно и колко дълго и в каква степен мерките за социална изолация ще продължат да оказват негативен ефект върху вътрешното потребление. Ясно е обаче, че сериозните мерки за борба срещу болестта ще имат значителни икономически последици и икономическото възстановяване ще започне едва след като заплахата от пандемията бъде ефективно овладяна.

На този фон Европейската комисия вече предложи задействане на Общата предпазна клауза от Пакта за стабилност и растеж, която ще позволи на държавите-членки да предприемат мерки за справяне с разпространението на вируса, като временно се отклонят от средносрочната си бюджетна цел и/или от стъпката за постигането й чрез фискалните правила, които обикновено се прилагат в рамките на европейската фискална рамка. По този начин се дава възможност за гъвкавост на националните правителства да предприемат мерки в условията на извънредно положение, което предполага увеличаване на публичните разходи на фона на очаквано неизпълнение на приходите и съответно изисква временно фискално разхлабване. Ситуацията в момента попада в дефиницията за извънредно обстоятелство съгласно чл. 24, ал. 3 на Закона за публичните финанси.

От фискална гледна точка България се намира в добра кондиция на прага на тази извънредна ситуация. Дисциплинираната и последователна политика за поддържане на положително или близко до балансирано салдо през последните години (с изключение на еднократното отклонение през 2019 година, свързано с реализирани еднократни разходи за сектор „Отбрана“), позволи да бъдат запазени буферите във фискалния резерв, което както се вижда в настоящата ситуация е жизненоважно. Параметрите по изпълнението на бюджета към момента на обявяване на ситуацията на извънредно положение в България са добри, като по консолидираната фискална програма се отчита текущо превишение на приходите над разходите. Това обаче е само моментното състояние на фиска на прага на настоящата безпрецедентна криза. Всички сценарии, дори и тези с по-кратко и по-слабо забавяне на икономическата активност в България, очертават сериозно влошаване на параметрите по приходите и по разходите в годишен план, което се отразява във влошаване на бюджетното салдо спрямо заложената цел в разчетите към ЗДБРБ за 2020 г.

България като отворена икономика не може да остане изолирана от протичащите процеси в основните икономики на еврозоната, които формират значителна част от стокообмена и износа на страната. При динамичните процеси в икономиките на основните външнотърговски партньори и неяснотата за продължителността на мерките в ситуация на извънредно положение в страната на този етап е нереалистично да се направи точна прогноза за пълния размер на всички потенциални преките и косвените ефекти върху параметрите по изпълнението на бюджета, породени от всички канали на въздействие. При силно негативен сценарий е възможно да се наложат и допълнителни промени във фискалните параметри за годината, които към момента е невъзможно да бъдат оценени.

Необходимостта от изготвяне на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2020 г. (ЗИД на ЗДБРБ за 2020 г.) произтича от очертаващата се невъзможност да бъдат постигнати заложените фискални цели с разчетите към ЗДБРБ за 2020 г. Причините за това са, от една страна, необходимост от осигуряване на допълнителни разходи в изпълнение на Закона за мерките и действията по време на действието на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. (обн., ДВ, бр.28 от 24.3.2020 г.), и от друга, прогнозираното към момента влошаване на параметри по приходите по бюджета Поради тези обстоятелства и на основание чл. 27, ал. 3 на Закона за публичните финанси правителството изготви предложение за ЗИД на ЗДБРБ за 2020 г., което да бъде разгледано от Народното събрание.

  • Макроикономически сценарий

Външна среда

Настоящият макроикономически сценарий е разработен при хипотеза за овладяване на пандемията в България в синхрон с процесите в международен план и паралелно икономическо възстановяване. Същевременно, предвид изключително динамичната ситуация и в този контекст отчитайки последната налична информация и наблюдаваните ефекти от разпространението на COVID-19, допусканията за външната икономическа среда са значително влошени, което неминуемо се отразява и на националната икономика. Очаква се, че извънредните мерки ще имат по-дълъг период на действие и ще окажат съществено влияние върху икономическата активност през второто и от части третото тримесечие на 2020 г. Това ще окаже значително отрицателно въздействие върху икономическата активност в глобален план, като световният БВП ще остане малко под нивото от 2019 г. (т.е. ще се наблюдава спад от -0,3%). Икономиката на ЕС ще бъде по-сериозно засегната и ще се свие с около 4% през 2020 г.

По-ниското търсене в глобален план ще се отрази в понижение на цените на повечето нехранителни стоки, като средният спад ще е 11,6%. Относително по-силен ще е спадът при металите. Цените на храните леко ще се повишат (средно с малко над 4%), тъй като хранителните стоки, като такива от първа необходимост, остават извън ограничителните мерки, предприети от повечето правителства и съответно при тях ще се наблюдава относително запазване на търсенето.

При цената на нефта ще има натиск за понижение, произлизащ от ниското търсене и съзнателните мерки в тази насока на основни производители. Допусканията са, че цена на суровия петрол тип „Брент“ ще се понижи с 43,8% спрямо 2019 г. до средногодишна стойност от 36 щ.д./барел. Прогнозата за курса BGN/USD е за 1,77 лева за 1 долар, което съответства на 1,1 долара за 1 евро.

БВП

Очаква се спад на БВП от 3% в реално изражение през текущата година, който ще е видим в почти всички компоненти на БВП, изчислен по метода на крайното търсене, а именно – потребление на домакинствата, частни инвестиции и износ на стоки и услуги. От страна на правителствените разходи се очаква положителен принос към икономическия растеж. Няколко фактора ще допринесат за намаление на частното потребление. На първо място поради ограничителните мерки се очаква спад на потреблението на услуги от страна на домакинствата и по-конкретно на услуги, свързани с култура и развлечения, хотелиерство и ресторантьорство, туристически пакети. Спадът на заетостта и очакванията за ограничение на разполагаемия доход също ще допринесат за по-слабо потребление както на услуги, така и на стоки за дълготрайна употреба. Допълнително повишената несигурност ще доведе до ограничение на някои потребителски разходи и формиране на предпазни спестявания от страна на домакинствата.

Инвестиционната активност в страната през 2018 и 2019 г. се определяше в голяма степен от публичните инвестиции. От своя страна растежът на частните инвестиции беше потиснат през 2018 г., а през 2019 г. те реализираха понижение под влияние на външни фактори като търговските войни между САЩ и Китай и несигурността около излизането на Обединеното кралство от Европейския съюз, които допринесоха за очаквания за забавяне на световния икономически растеж и респективно влошаване на външното търсене.

През 2020 г. перспективите пред инвестиционната активност са още по-неблагоприятни. Поради глобалното разпространение на пандемията с COVID-19 и очаквания за рецесия в много от големите икономики, външната среда ще се влоши в още по-голяма степен. Това ще отложи инвестиционните решения до момента, в който дейността, поръчките и износа на компаниите се нормализират, за да гарантират процеса на възвръщаемост и паричните потоци и се възстанови доверието. Неблагоприятно влияние може да се очаква и по линия на вътрешното търсене при очакван спад на частното потребление в резултат на спада на потреблението на услуги от домакинствата поради мерките срещу разпространение на вирусната инфекция. Несигурност ще има както по-отношение на вече започнали инвестиционни проекти, които могат да се забавят или отложат, така и върху планираните инвестиции. В резултат понижението на частните инвестиции ще доведе до спад и на общите инвестиции в икономиката.

Очакваният спад на световната и най-вече на европейската икономика, в съчетание със силно ограничителните мерки за международни пътувания ще доведат и до понижение на износа на стоки и услуги. Безпрецедентните мерки за ограничаване на движението, приети от всички страни, ще се отразят съществено на износа на транспортни и туристически услуги. Очаква се това да се отрази в спад на реалния износ на услуги с 25,7% през 2020 г. спрямо 2019 г. Ограниченото търсене в основните ни търговски партньори и удължените срокове за доставка ще засегнат и износа на стоки, който се очаква да спадне с 13,3%. Общо износът на стоки и услуги ще намалее с 16,3% през 2020 г. при растеж от 1,9% през 2019 г. и спад от 11,7% през кризисната 2009 г. По-слабите износ и вътрешно търсене ще ограничат и размера на вноса на стоки и услуги с 12,9%, като ефектът върху услугите ще е по-осезаем.

Пазар на труда

След положителното развитие на пазара на труда през 2019 г. и достигнатите исторически най-високи нива на заетост и най-ниски нива на безработица очакванията за 2020 г. са тенденциите да се обърнат. Прогнозата за развитието на основните показатели на пазара на труда е изготвена при отчитане прилагането на мярката за запазване на заетостта чрез подкрепа на доходите. Направено е допускане, че от нея първоначално ще се възползват основно секторите, които понастоящем са преустановили или намалили дейността си в резултат от действието на извънредното положение, като постепенно ще бъдат обхванати и свързаните сектори по веригата на доставки и междуотрасловите връзки. Не може да се очаква, обаче, че всички фирми ще успеят да се възползват от мярката за запазване на заетостта, като може да се предположи, че особено рискови са микро и малките предприятия. С оглед на последното е направена хипотеза, че около 75% от потенциалния брой на заетите от отраслите, които попадат в списъка за подкрепа, ще бъдат включени в мярката, а останалите 25% ще се трансформират в безработни. Така очакванията са броят на заетите да се понижи с малко под 4% през второто тримесечие и да надхвърли 5% през третото тримесечие на годишна база, като възстановяването на заетостта се очаква да започне едва в края на годината. Средният за годината спад на заетите се оценява на 2,1%, а нивото на безработица се очаква да се покачи с около 2 пр.п. спрямо 2019 г. до 6,2%. Динамиката на компенсациите на наетите през 2020 г. се очаква съществено да се забави до 2,6%, като основният фактор за това ще бъде намалението на наетия трудов ресурс, но влияние ще окаже и по-бавното нарастване на компенсацията на един нает, в резултат от оптимизирането на разходите при задържане на заетостта.

Инфлация

През 2020 г. се очертава външните и вътрешните фактори на инфлация да бъдат силно ограничени. Спадът в международните цени на нефта, който в настоящия сценарий е над 40%, както и значително по-ниските цени на внос на природен газ, ще предизвикат поевтиняване на енергийните стоки, което по веригата на междуотрасловите връзки ще ограничи допълнително нарастването на производствените и потребителските цени в страната. Вътрешните фактори на инфлация, които само преди месец бяха факт, а именно платежоспособно търсене на домакинствата, благоприятна динамика на пазара на труда, съпроводена от сравнително високо нарастване на заплатите и ниска безработица, няма да оказват натиск за нарастването на цените предвид прогнозирания спад в крайното търсене. За 2020 г. се очаква общото равнище на потребителските цени да остане почти без промяна, т.е. инфлацията да бъде близо до нула процента.

  • Неизпълнение на приходите по държавния бюджет и бюджета на държавното обществено осигуряване

Разработените базов сценарий на развитие на макроикономическите индикатори в годишен план очертават сериозно изоставане при основните данъци и осигурителни вноски спрямо планираните с разчетите към ЗДБРБ за 2020 г. параметри. Причините за прогнозираното неизпълнение на приходите са комплексни – външни и вътрешни фактори, които ще допринесат за намаляване на вътрешното потребление, свиване на износа и вноса, по-ниска от планираната заетост, промени в допусканията за цената на суровия петрол и курса на щатския долар и т.н. Благоприятната макроикономическа ситуация, в която се намираше България в началото на годината се влошава много бързо, като на настоящия етап е трудно да се оцени влиянието на всички неблагоприятни външни и вътрешни фактори.

Изготвените оценки за параметрите по приходите в настоящия проект на ЗИД на ЗДБРБ за 2020 г. отразяват прогнозираните ефекти при основните данъци на база на наличната към момента информация и прогноза за развитието на основните макроикономически индикатори в годишен план.

Разчетите при изготвения базов сценарий очертават неизпълнение на годишните прогнози по приходите по консолидираната фискална програма в общ размер на около 2,44 млрд. лв., като ще бъдат засегнати основните данъци – ДДС, акцизи, корпоративни данъци, ДДФЛ, социално-осигурителни вноски и др. Размерите на очакваното негативно отклонение на разчетите по приходите налагат актуализацията на годишната цел по отношение на бюджетното салдо за 2020 г.

  • Допълнителни разходи в изпълнение на Закона за мерките и действията по време на действието на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. и мерки за ограничаване на одобрени разходи със ЗДБРБ за 2020 г.

Настоящата безпрецедентна ситуация на извънредно положение поставя огромни предизвикателства пред много от функциите на държавата, като най-преки и неотложни са гарантирането на необходимите условия и ресурси за нормалното функциониране на общественото здраве, вътрешния ред и сигурността. В тази връзка без предприемането на незабавни мерки някои бюджетни системи биха били поставени в ситуация да не могат да изпълняват адекватно своите функции и отговорности. Поради това и в изпълнение на Закона за мерките и действията по време на действието на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., правителството предприе незабавни действия за обезпечаване на необходимия финансов ресурс за изпълнението на вменените функции и отговорности, като приоритет са работещите на първа линия в борбата с разпространението на вируса – здравните работници и сектора на вътрешния ред. Това налага спешно да се извърши преглед от първостепенните разпоредители с бюджет на вече поети ангажименти и въз основа на оценка за приоритетите в системите си, да прилагат мерки за максимално ограничаване на поемането на нови ангажименти за разходи. С това се цели да се освободи ресурс за финансиране на неотложните разходи в посочените по-горе сектори.

Освен тези неотложни разходи приоритет са и мерките за подкрепа на икономиката и заетите. За запазване на работните места в страната правителството предложи и след обсъждане в Съвета за тристранно сътрудничество бе приета т. нар. мярка „60/40“, състояща се в поемане от страна на държавата на изплащането на работници на 60 на сто от осигурителният доход на заетите в предприятия, чийто бизнес е пострадал в на-голяма степен от въведените извънредни мерки за овладяване разпространението на заразата от коронавирус. Кръгът от фирмите, които могат да се възползват от мярката е максимално разширен, като той покрива голям брой отрасли и браншове. Фирмите трябва да отговарят на условието спада в продажбите им спрямо същия период на предходната година да е минимум 20 на сто. Във връзка с обезпечаване на необходимия ресурс по бюджета на Държавното обществено осигуряване (ДОО) за фонд „Безработица“ с проекта на ЗИД на ЗДБРБ за 2020 г. се предлага увеличаване на разходите по бюджета на ДОО в размер на 1 млрд. лв. Освен това, във връзка с прогнозирано неизпълнение на приходите от осигурителни вноски по бюджета на ДОО (с 0,430 млрд. лв.) се налага и промяна във размера на бюджетните взаимоотношения на държавния бюджет с бюджета на ДОО, с което се предлага то да бъде увеличено с 1,43 млрд. лв., в т.ч. 1 млрд. лв. за допълнителни разходи и 0,43 млрд. лв. за компенсиране на очаквано неизпълнение на приходите по бюджета на ДОО.

Правителството ще увеличи капитала на Българската банка за развитие (ББР) със 700 млн. лв. С 500 млн. лв. от тях ББР ще може да предоставя гаранции на останалите търговски банки при предоставяне от тяхна страна на кредити за подкрепа на бизнеса, изпитващ трудности с ликвидността и кредитирането. Очаква се мултиплициране на ефекта, така че общата сума, която да могат да предоставят банките да достигне 2,5 млрд. лв. Останалите 200 млн. лв. от увеличения капитал на ББР ще може да служат като гаранция пред търговските банки за отпускане на потребителски безлихвени кредити на лица, останали безработни по време на кризата. Максималният размер на заем, който всяко лице, отговарящо на изискванията, може да получи е 1500 лв., като срокът и схемата на връщане на сумата ще бъдат максимално облекчени.

  • Промени по отношение на държавния дълг за 2020 г.

В контекста на предлаганото увеличаване на дефицита (3.5 млрд.лв.) и осигуряването на допълнителен капитал за ББР (0.7 млрд.лв.), което общо възлиза на 4.2 млрд.лв., както и за гарантирането на достатъчно ликвидни фискални буфери в случай на по-негативен от очаквания сценарий, се предлага увеличаването на лимита за поемане на нов държавен дълг по чл. 68, ал. 1 от ЗДБРБ за 2020 г., като текстът „2,2 млрд. лв.“ се заменя с „10 млрд. лв.“. Посочените обстоятелства налагат увеличение на допустимия максимален размер на държавния дълг към края на годината до 31,5 млрд. лв. В тази връзка е предвидено и увеличаване на разходите за лихви по държавния бюджет в размер на 70 млн. лева.

Във връзка с обявеното извънредно положение и планираните от правителството мерки за подпомагане на икономиката е предвидена допълнителна възможност за издаване на държавни гаранции по заемни споразумения за финансиране на Българската банка за развитие в размер до 700 млн. лева.

  • Промени по бюджета на държавното обществено осигуряване

Необходимостта от изготвяне на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за държавното обществено осигуряване за 2020 г. произтича от очертаващата се невъзможност да бъдат спазени заложените параметри с разчетите по ЗБДОО за 2020 г. поради очаквано неизпълнение на приходите и необходимостта от извършването на допълнителни разходи за 2020 г.

Оценките за очакваното неизпълнение на годишните прогнози на приходите по бюджета на държавното обществено осигуряване за 2020 г. са в общ размер на около 0,43 млрд. лв. от социалноосигурителни вноски.
Допълнително в съответствие с одобрените мерки за запазване на работните места в страната (т.н. мярка „60/40“) е необходимо да бъдат осигурени допълнителни финансови средства за реализиране на тази мярка в размер на около 1 млрд. лв., като разходите се обезпечават чрез фонд „Безработица“ на ДОО за сметка на допълнителен трансфер от държавния бюджет.

Оценките за очакваните промени в разчетите по бюджета на ДОО налагат актуализацията на приходите и разходите по бюджета на ДОО и произтичащата от това промяна на бюджетното взаимоотношение с държавния бюджет за покриване на недостига по бюджета на ДОО за 2020 г., с която той увеличава с 1,43 млрд. лв.

  • Други промени

В разпоредбата на параграф 34 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. е предвидено през 2020 г. сроковете за разработване и одобряване от Министерския съвет на макроикономическата прогноза, средносрочната бюджетна прогноза, Конвергентната програма и Националната програма за реформи да се удължат до 31 октомври 2020 г., като се изисква спазване на ангажиментите на страната по чл. 121 и 126 от Договора за функционирането на Европейския съюз, включително и от вторичното законодателство, прието на тези правни основания, каквито са и изпратените от Европейската комисия Насоки за оптимизиран/съкратен формат на програмите за стабилност и на Конвергентните програми за 2020 г. в контекста на COVID-19. Накратко, съгласно насоките на Европейската комисия държавите следва да представят информация в три направления – бюджетната политика в отговор на COVID-19, икономически преглед (разчети и основни допускания за икономическото развитие единствено за 2020 и 2021 г.) и баланс на сектор „Държавно управление“ и мерки (предварителни фискални оценки за 2020 г. и бюджетна прогноза само за 2021 г. при сценарий без промяна в политиките).

В обобщение на изложеното, с предложения проект на ЗИД на ЗДБРБ за 2020 г. се променят параметрите при основните данъци и приходите от социалноосигурителни вноски, като влошаването на приходите е в общ размер на около 2,44 млрд. лв. От страна на разходите се предлага увеличение на разходите по бюджета на ДОО (Фонд „Безработица“) с 1 млрд. лв., както и на лихвените разходи по държавния бюджет в размер на 70 млн. лв. Предлагат се и мерки за ограничаване на разходите по бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджет по държавния бюджет, с оглед осигуряването на ресурс за финансиране на приоритетни разходи в ситуацията на извънредно положение в страната. С предложените промени по приходите и разходите се променя и салдото по държавния бюджет, като се предлага то да бъде дефицит в размер на 3,45 млрд. лв. (2,9% от прогнозния БВП). С тези разчети се променя и прогнозното салдо по консолидираната фискална програма за 2020 г., като се предвижда то да бъде дефицит в размер на 3,51 млрд. лв. (3,0 % от прогнозния БВП). Предлага се също така промяна на дълговите ограничения – за поемане на нов държавен дълг и възможност за издаване нови държавни гаранции, с което се цели осигуряването на финансиране на дефицита, както и обезпечаване на буфер в случай на по-негативен сценарий от заложения.